‘대통령 개헌안’ 지방분권 및 총강·경제, 현행헌법과 비교해보니

헌법 총강 제1조 3항 신설 ‘지방분권 국가를 지향’

‘수도’ 조항 헌법에 명시해 수도 이전 논의 등 가능

조국 민정수석(가운데)이 21일 대통령 개헌안 중 지방분권 및 총강·경제 관련 요지를 발표하고 있다. 조 수석을 기준으로 우측은 진성준 정무기획비서관, 좌측은 김형연 법무비서관. ⓒ청와대

청와대는 21일 문재인 대통령의 헌법개정안 중 지방분권 및 총강, 국민경제 부분에 대한 주요 내용을 공개했다. 문 대통령은 22일까지 대통령 개헌안의 요지를 전날에 이어 세 차례에 걸쳐 국민에게 설명한 뒤, 오는 26일 개헌안을 발의한다.

조국 민정수석은 이날 오전 춘추관에서 기자회견을 열고 “지금 우리는 21세기 대한민국의 미래를 묻는 국민들에게 답변해야 한다. 30년 전 헌법이 더 정의롭고 공정한 그리고 중앙과 지방이 함께 잘사는 대한민국의 운영 틀이 될 수는 없다”며 “그런 의미에서 지방자치, 경제, 총강 부분은 지방의 미래, 국민경제 등 대한민국의 미래를 담고 있어 매우 중요하다”고 말했다.

지방분권 강화, ‘입법권’과 ‘재정권’ 확대

1. 총강에 지방분권국가 선언 제1조 3항 추가
지방자치와 분권을 강화하는 내용을 전문(前文) 개정에 더하여 대한민국 국가운영의 기본방향이 지방분권에 있음을 분명히 한다. 이는 향후 입법과 정부정책에 강력한 영향을 미친다.

□현행 헌법
제1장 총강
제1조 ①대한민국은 민주공화국이다.
②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.

□대통령 헌법개정안
제1장 총강
제1조 ①대한민국은 민주공화국이다.
②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.
③대한민국은 지방분권국가를 지향한다.

2. 지방자치단체를 지방정부로, 지방자치단체의 집행기관을 지방행정부로 명칭 변경

□현행 헌법
제8장 지방자치
제117조 ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.
②지방정부의 종류는 법률로 정한다.

제118조 ①지방자치단체에 의회를 둔다.
②지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.

□대통령 헌법개정안
제8장 지방자치
제117조 ①지방정부는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.
②지방정부의 종류는 법률로 정한다.

제118조 ①지방정부에 의회를 둔다.
②지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방정부의 장의 선임방법 기타 지방정부의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.

3. 지방정부 조례 제정 범위 ‘법령’에서 ‘법률’로 확대
지방정부의 자치입법권이 보다 폭넓게 보장되도록 현재 “법령의 범위 안에서” 조례를 제정할 수 있도록 하던 것을 “법률에 위반되지 않는 범위에서” 조례로 제정할 수 있도록 하였다.

□현행 헌법
제8장 지방자치
제117조 ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.

□대통령 헌법개정안
제8장 지방자치
제117조 ①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법률에 위반되지 않는 범위에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.

※결과적으로 제117조 1항은 다음과 같이 개정된다. (‘ ’표시는 개정된 부분)

‘지방정부’는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’ 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.

4. 자치재정권 보장 조항 신설
“자치사무 수행에 필요한 경비는 지방정부가, 국가 또는 다른 지방정부 위임사무 집행에 필요한 비용은 그 국가 또는 다른 지방정부가 부담”하는 내용의 규정을 헌법에 신설한다. 이는 누리과정 사태와 같이 정책시행과 재원조달의 불일치로 인하여 중앙정부와 지자체가 서로에게 재정부담을 떠넘기는 사태 등을 해결하기 위함이다.

5. 국가자치분권회 신설
‘제2의 국무회의’ 수준의 위상을 부여하는 국가자치분권회를 신설한다. 지방자치와 균형발전에 관한 중요 사항을 심의하는 기구로서, 의장은 대통령이, 부의장은 국무총리가 맡는다. 지방자치와 관련된 법률안에 대해서는 국회의장이 지방정부에 그 법률안을 통보하고 지방정부가 이에 대해 의견을 제시할 수 있게 하였다.

총강에 ‘수도’ ‘전관예우’ ‘자율성 보장’ 조항 신설

1. 수도조항 신설
국가기능의 분산이나 정부부처 등의 재배치 등의 필요가 있고, 나아가 수도 이전의 필요성도 대두될 수 있으므로, 이번 개정을 통해 수도에 관한 사항을 법률로 정하도록 하였다.

2. 공무원의 전관예우방지 근거 조항
공무원은 재직 중은 물론 퇴직 후에도 공무원의 직무상 공정성과 청렴성을 훼손해서는 안 된다는 점을 명시한다.

3. 문화의 자율성과 다양성 보장 조항
관(官)의 통제와 지배가 군림하는 문화가 21세기 대한민국에도 여전하다는 것이 우리의 현실이다. 과거의 잘못이 되풀이되지 않도록 ‘국가는 문화의 자율성과 다양성을 증진하기 위하여 노력해야한다’고 규정한다.

경제민주화·토지의 ‘공공성’ 강화

1. 토지공개념 명시
현행 헌법에서도 해석상 토지공개념을 인정하고 있으나, 택지소유상한에관한법률은 위헌판결을, 토지초과이득세법은 헌법불합치판결을 받았다. 따라서 사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위하여 토지공개념의 내용을 명시한다.

□현행 헌법
제23조 ③공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.

제122조 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.

□대통령 헌법개정안
제23조 ③공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.

제122조 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.
(신설) 국가는 토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다.

2. 경제민주화 조항에 ‘상생’ 추가
경제민주화가 이미 헌법에 정의돼 있는 상황에서, 조화보다 한층 강한 의지를 내포하되 국민에게 낯설지 않고 일상에서도 사용되는 단어인 ‘상생’을 채택했다.

□현행 헌법
제9장 경제
제119조 ②국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.

□대통령 헌법개정안
제9장 경제
제119조 ②국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화와 상생을 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.

3. 소비자권리 등 신설 및 보장 규정 확대
기업에 상대적으로 취약한 소비자의 권익을 위하여 소비자 권리를 신설하고, 현행헌법의 ‘소비자보호운동’ 보장 규정을 좀 더 폭넓은 개념인 ‘소비자 운동’으로 개정한다.

□현행 헌법
제124조 국가는 건전한 소비행위를 계도하고 생산품의 품질향상을 촉구하기 위한 소비자보호운동을 법률이 정하는 바에 의하여 보장한다.

□대통령 헌법개정안
제124조 국가는 건전한 소비행위를 계도하고 생산품의 품질향상을 촉구하기 위한 소비자 운동을 법률이 정하는 바에 의하여 보장한다.